新兴核心城区立体步道运营管理模式初探 —— 以前海合作区为例
摘要
立体步道除常见的地面慢行系统外，还包括空中连廊和地下步道。它们大大缓解了地面的人车矛盾，释放了慢行压力，同时还可以便捷接驳轨道，盘活高密度开发地区的空间资源。近年来，大量城市中心区开始尝试建设立体步道，但国内少有项目形成连续性的步行网络，后期运营也未能达到理想效果，尤其在新兴城区大兴基建，多元主体混杂的情况下，问题更为突出。目前国内研究尚缺乏针对立体步道较为科学合理的界面划分，如何明确立体步道的管理主体界面，保证项目顺利推行及后期优质的运维效果成为一大难题。本文基于深圳市前海合作区项目背景，结合国内外城市立体步道的发展经验，初步探索以“政府统筹、业主配合、信息互通、安全高效”为核心的运营管理模式，以期为我国新兴片区立体步道的发展提供有益借鉴。
01 新兴核心城区立体步道运营管理概况
1.1 城市立体步道作用功能
20世纪中期以来，随着机动车保有量的快速增长，交通发展与城市空间的矛盾日益凸显。交通拥堵，尾气污染，步行体验差等一系列交通问题给城市地面空间利用带来极大的考验，在这种背景下，立体步道的产生大大缓解了地面的人车矛盾，释放了慢行压力。作为城市交通快速发展下的时代产物，立体步道在缓解地面人流拥堵、接驳轨道交通网络、连接高密度开发地区的活动空间、改善城区交通品质、优化城市建设景观、提升城市视觉形象等方面做出重要的贡献。
1.2 国内外城市立体步道运营管理现状
连廊建设在国外已经基本成熟，例如加拿大、美国、新加坡、日本等国际大都市都已建成成体系的立体步行系统，实现了高密度城市中心区高层建筑间、地下商业空间的互联互通。在运营管理上基本形成了多主体共同参与的“公私合营”模式，并发展出相应的经济产业。政府实现了规划意图，开发商得到了商业利益，市民获得了休闲乐趣，实现三赢局面。
反观国内，近年来各大城市开始兴建新城区，对高品质立体步行系统的需求大大增加，往往在区域规划阶段就已经对立体步行交通系统建设做出了统筹规划。但是由于我国建设本身发展较晚，同时缺乏科学的运维管理条例，少有成功的案例出现。许多城区前期只管规划，后期便出现了各种建设运维方面的问题，尤其是多主体参与的情况下难以相互协调配合，政府统筹不到位，管理界面混乱而致使规划难以落地、品质大打折扣的后果。
1.3 国内外城市立体步道运营管理经验分析
(1) 明确政府统筹协调定位
广州珠江新城已规划47座连廊以连接39座楼宇，可从双塔往北穿行到黄埔大道，总长约2.9km。2010年亚运会期间，为凸显城市形象，首批13座连廊率先由政府投资建成，之后由开发商主导的建设推进十分缓慢。
目前大部分跨路连廊均由城市投控集团运营，少部分由开发商自建自营，整体上运维主体分散且无规范性的指引标准，运营中开发商因收益、安全或成本原因，连廊出现了断头、封闭的现象，造成运维效果不佳，人们使用连廊感到诸多不便。
图1 珠江新城空中连廊断头、封闭现象
为改变现状，广州已开展相关管理研究，珠江新城管委会计划开展工作，牵头与各开发商协调界面、补偿、运营时间等问题，并以协议方式约束。政府投入更大的管理力度，才能缓解市场对于连廊运营的负效应。
(2) 公私合作，统一机构监管
明尼阿波利斯空中连廊规模为13 km 长，连接约80个街区，是全球最大的连续网络化空中连廊系统。空中连廊将城市的重要设施相连接，地铁、汽车站、市政厅、公园、城市会展中心、城市滨水区、图书馆及大型购物中心等，优质的慢行环境鼓励更多人选择步行出行。
图2 明尼阿波利斯高标准运维连廊
1956年，中心区成立“中心区委员会”，性质为私人控制，政府参与的商业协会。1959年，规划部门编制“中心区综合规划”提出“城市空中连廊”建设计划，市政府通过。1962年，明尼阿波里斯第一座空中连廊由私人业主建成，随后20年里，明尼阿波里斯空中连廊网络化初具规模，到了1990年连廊发展逐渐成熟，至2002年基本完成系统性建设。
明尼阿波利斯城市空中连廊建设由最初的私人出资建设，逐渐发展成政府部门介入投资， 到 2001年，市政府鼓励空中连廊建设的投资主体更加多元化，私人、公共机构及社会团体等都可投资建设。
为了明确城市空中连廊空间使用、空间管理、空间设计等相关要求，市政府成立了空中连廊管理中心，具体运维工作由开发商就近负责，中心则进行统一监管。
(3) 建管一体，适度放“权”
加拿大多伦多PATH北至多伦多长途汽车站，南至皇后码头，连接了约37万平方米的商业面积，超过30公里，与50多个地面建筑，20个停车场，6个地铁站相连。根据吉尼斯世界纪录，是世界上最大的地下商业综合体。
图3 多伦多PATH发展三阶段
其整体发展分为三个阶段：首先是企业处于自发行为，没有政府干预；第二阶段政府出台相关激励政策，企业出资修建，以地铁连接通道为主；最后一阶段政府统筹，委托设计团队协调商户统一规划。建设、运营管理均由各个地块的业主负责，约有35个业主参与其中。
由于加拿大规定个人对私有土地拥有充分自由的支配权，整个PATH的步行设施的所有权、控制权和运营都由其附属物业的业主所决定，开发商能够成分发挥其主观能动性，结合良好的商业氛围，盘活地下空间整体活力。
1.4 国内外城市立体步道运营管理模式总结
分析国内外立体步道的运营管理案例，可归纳总结常见模式特点，如下表所示：
表1 国内外城市立体步道运营管理模式总结表
02 前海合作区立体步道规划特点及管理诉求
2.1 前海合作区立体步道规划特点
(1) 规划体量大
前海立体步道包含地下步道和空中连廊，总规模体量逾50km，呈网络状布局。整体上起到疏解轨道人流、兼顾休闲商业、提升出行舒适性的作用。
其中，空中连廊总长度约22km，主要作为主轴连接各个地块，同时辅以天桥与跨街公园承担独立过街功能；地下步道总长度约30km，骨干通道承接三个片区与地铁站的耦合，发散通道则从骨干通道延伸出去连接地块，实现人流的快速集散。
图4 前海立体步道规划布局图
(2) 串联地块多
前海开发地块多，而立体步道以网状结构串联70%以上的地块（其中桂湾片区可高达90%），实现了地块间高效联通。
(3) 跨路部分无法独立运营
由于前海采用小尺度街区开发模式，在骨干路网基础上，规划安排了高密度的支路网体系，交叉口平均间距约一百多米，支路红线宽度以16米为主，慢行道宽度仅2-3米，立体步道无独立出入口设置条件，运营需要事先穿越地块，纯市政运维方式难以为继。
图5 前海“小尺度、密路网”规划图
2.2 前海合作区立体步道管理诉求
(1) 安全至上
前海合作区作为未来深圳市城市新中心，对于安全需求需要全力保障。主要体现在：
①立体步道执法路径需要提前落实，避免后续责任不清，相互推诿；
②需要建立24小时巡逻机制，尤其保障公共空间高峰及夜间时期的安全；
③需准备好常见灾害如公共安全、防洪、消防等事件的应急预案。
(2) 品质保障
由深圳市规划和国土资源委员会组织编制的《前海深港现代服务业合作区综合规划》明确要求前海合作区“营造人性化交通环境，提升街道活力，建设可持续发展的绿色交通体系”的交通目标，因此也对立体步道做出更高品质的要求。主要体现在：
①建筑风格与装修装饰应做到统筹协调；
②步道整体应用集中供冷技术；
③日常清扫、设施维修应做到及时有效，不影响行人使用。
(3) 智慧高效
国内常规步道运维管理主要依托人工力量，在规模不大、要求不高的情况下可接受，但前海立体步道管理本身无法通过简单的人工管控加以解决。因此，需利用“智慧信息、高效监控”的手段，将所有人流、商业、安全等信息资源加以整合，降低人工投入，从而满足前海高标准、高品质运营要求。
03前海合作区立体步道运营管理模式分析
考虑到前海立体步道体量大、公私界面串联且无独立出入口的复杂性，结合案例分析及实践，无论从安全或品质层面，开发商能够发挥的作用都十分有限，前海“高质量、高标准、安全至上”的运维需求更有赖于政府站在片区统筹及城市运营角度做好系统性统筹工作，发挥政府的统筹主导作用。
图6 立体步道管理模式比较
结合日常运维、紧急疏散、联合执法等需求，初步梳理以下综合运维管理框架，并制定相应管理导则：
图7 前海立体步道运维总体框架
3.1 日常运维导则
立体步道日常运维工作包括但不限于清扫保洁、设施维修、巡视巡检等。各主体的主要工作分工参考如下：
①前海管理局：统筹整体运维工作，负责运维资金投入。
②运维主管部门：运维工作的实操主体，对开发商进行委托运营，定制相关考评制度；对接数据中心，统筹协警队伍，协助执法相关工作。
③监控中心：对空中连廊实行24小时监控，地下步道与地铁运营时间对齐。同时积极配合运维主管部门及公安部门的数据调用工作。
④开发商：建管一体，负责立体步道清扫保洁，常规设备更换等，运维主管部门可根据监管要求适当实施奖惩措施，以保证高品质的日常运维质量。
⑤物业小队：主要负责立体步道日常巡视巡检、突发事件的响应如紧急人流疏散诱导等、并且需要协助执法主体在立体步道上的执法需求。
⑥相关执法主体：前海综合行政执法局主要负责乱摆摊执法，南山区规划土地监察局主要负责违章搭建执法，前海警务办主要负责安防执法。
3.2 智慧运营导则
立体步道宜采用智慧监控系统实现行人识别及摆摊监测等功能，工作人员通过监控设备实时观测立体步道运营情况，发生紧急事故时及时与巡查队伍联系处理。
(1) 智慧安防
基于人工智能的安防系统已广泛应用于各大市政、公共及商业场所，可实现人流密度、走向、摆摊、异常行为等特征的自动识别及响应，有助于常规安保及管理。
图8 前海立体步道智慧安防体系
针对前海立体步道项目，开发商监控系统应接入前海监控中心进行统一管理，同时需通过公安交警的审查，会对关键点提出“天眼”布局要求，由公安部门负责后期的主要安防管理工作。
表2 前海立体步道智慧安防界面
(2) 智慧人流
基于人工智能的客流检测已广泛应用于各大市政、公共及商业场所，可实现智慧商业分析、人流统计等功能，有助于构建和谐安全的公共环境。
图8 前海立体步道智慧人流体系
针对前海立体步道项目，智能人流系统可由政府主导构建，开发商协同参与。政府管理数据平台，公安有权调用数据。
表3 前海立体步道智慧人流界面
3.3 风险预案导则
立体步道风险预案主要针对防洪、消防及防恐事件，其他突发事件预案可对应参考。为保证各方信息通畅，需成立监控中心。监控中心应整合开发商监控系统及公共监控系统，对监控数据进行统一管理：
图9 前海立体步道监控中心数据接口“专向化”
结合专向化数据输出，诸如公安、消防等团队可以快速获得数据，并对预案进行响应。以下给出防洪及消防的初步防灾方案，明确各主体分工：
图10 前海立体步道防灾（防洪、消防）预案
04 结 语
作为未来全球规模最大的连续网络化立体慢行系统，前海立体步道在规划和建设上创新良多。但正如总书记所说，“一流城市需要一流治理”，创新的规划建设更要配合创新的运营管理方案，这就对前海提出了更高的要求。前海本身具有特殊的“自主管理权”，立体步道运营管理更具优势，前海局可从“城市运营”的角度出发，实现“政府统筹、委托运营、统一监管”的基本工作模式，同时响应智能高效的管控需求，建立信息共享、实时监控的数据中心，对接多个相关主体以达到执法落地和风险管控的目的。总之，前海应在发挥职能优势的基础上，及早谋划运营的具体需求，制定更为详细的管理框架，同时辅以体制机制上的改革创新，才能最大可能地实现前海“一流城市”的发展愿景。
撰写：胡镇笠
审核：李 力、刘樟伟
审定：郭宏亮