前沿热点 | 深圳市电动自行车交通管理关键问题及应对策略探讨
作为一种介于自行车与摩托车之间的交通工具，一直以来，电动自行车是城市交通管理的难点和痛点[1]。与国外作为休闲娱乐工具不同，在我国电动自行车已经成为一种交通出行工具，包括通勤出行、快递外卖等商业活动等。其相对自行车速度更快，使用者出行距离明显较大[2,3]；与小汽车相比，它又具有小汽车无法比拟的经济性。由于其具有经济、便捷，低碳等特点，中国电动自行车销量增速超过其他个体交通方式[4]，电动自行车在国内一些城市保有量增速快，在居民出行方式中占比持续升高[5]。
在深圳，电动自行车已发展为城市综合交通客货运服务体系不可或缺的重要组成部分[6]。调查数据显示，电动自行车使用者的家庭收入跨度极大，从低于6万元/年到超过50万元/年均有分布，该部分群体主要使用电动自行车进行通勤或生活出行。深圳市邮政管理局统计显示，2018年全市快递服务企业累计完成32.1亿件，占全国快递业务量的6.3%，快递业务的末端配送几乎全部由电动自行车完成。作为城市综合物流体系和民生服务业的重要环节，电动自行车在支撑城市经济发展方面发挥了重要作用。
然而，对于这种便民、低碳、使用群体庞大的交通方式，深圳一度实施“限电”管理政策。2011年5月开始全面禁止电动自行车上路行驶，但由于“限电令”受到了部分市民，尤其是快递等行业的强烈质疑，政策被暂停执行。2012年4月，深圳再次实行“限电”政策，但限行范围有所缩小，且民生服务行业的合规车辆不受限制。2012年7月至2018年底，限行范围持续扩大，原特区内约90%的主次干道、原特区外的中心城区道路均实施限行管理。
目前，电动自行车已成为影响深圳道路交通安全和引发社会矛盾的关键因素。从事故数据看，全市道路交通事故死亡人数逐年下降，但涉及摩电车事故占比高，且死亡人数呈现波动式增长，约占总事故死亡人数的37%。由于涉及社会民生、高度敏感，同时现有法律法规不健全，管理标准相对滞后，道路设施供给不足，加之高压执法引发市民暴力抗法、扣押车辆堆积如山等系列社会矛盾，电动自行车乱象严重的痼疾一直未得到有效根治。
图1 全市涉摩电车交通事故死亡人数占比变化曲线
数据来源：深圳市公安局交通警察局
本文以深圳市电动自行车交通管理为研究对象，从居民使用需求侧、道路设施供给侧、交通管理政策引导等多方面，梳理全市电动自行车交通管理方面存在的关键问题，提出针对性应对策略，为电动自行车使用者提供更为宽松、人性化的交通环境，也为深圳市交通管理者相关政策制定提供参考。
01 电动自行车交通发展基本特征
为了解深圳电动自行车交通发展现状，本文选取新安、石岩、马峦街道三个街道，进行辖区民生服务行业、非法营运电动自行车以及居民自用电动自行车保有量、使用特征、路网流量分布等情况的抽样调查，并基于人口数据、事故数和事故强度，运用电动自行车存量统计计算模型进行全市电动自行车保有量预测，得出深圳市电动自行车交通主要发展特征如下：
(1) 电动自行车保有量基数大、出行分布广。预估全市电动自行车保有量在320-425万，并且随着管理政策更人性化、通行环境逐步改善，电动自行车保有量将进一步增大，接近甚至超过机动车保有量；同时电动自行车交通出行分布广泛，尤其公交欠发达区域，电动自行车使用强度更高。
图2 深圳市电动自行车出行强度分布
(2) 刚性需求特性明显，原特区外依赖性更高。因使用方便快捷、机动性强、成本低廉，电动自行车成为通勤等出行重要交通方式之一。根据新一轮居民出行调查，全市电动自行车出行分担率提升至7%，原特区外出行分担率达10%，是原特区内3倍以上。
图3 不同用户出行目的比例分布
图4 2019年深圳市原特区内外出行分担率对比
(3) 电动自行车是服务中低收入群体、中短距离出行强有力的竞争方式。根据调查数据，中短距离（10公里以内）出行比重达92%，绝大多数电动自行车使用受访者（85%）的出行时间在30min以内。
图5 电动自行车使用者月均收入分布
图6 电动自行车单程出行距离和时间分布
02 电动自行车交通管理关键问题分析
1.电动自行车交通法规相对滞后
长期以来，深圳市电动自行车在政策法规源头上存在监管盲区，与机动车驾驶人和车辆源头管理对比，电动自行车在车辆号牌管理、驾驶人执照、驾驶人-车辆关联、违法扣分管理、驾驶人强制培训等方面明显滞后，尤其居民自用类电动自行车。同时缺少面向人、车源头规范管理及通行规则法规，事故或交通违法后无法追责到人，使得违法行为屡禁不止，大量的违法行为也势必诱发高事故风险。
表1 电动自行车VS机动车驾驶人和车辆源头管理
随着《电动自行车安全技术规范》GB 17761-2018正式实施，以及政府部门对电动自行车管理工作的重视，《深圳市电动自行车管理规定（试行）》经过多次讨论后通过审议并发布。但在制定之初，条款中对电动自行车路口通行规则、登记管理后安全风险、停放充电管理风险、执法风险等缺乏充分的评估或处罚依据，可能存在影响社会稳定的风险，具体如下：
（1）交叉口通行规则不够明确，路口非机动车通常随行人信号通过交叉口，这在人非共板时较安全。但在机非共板时，很多骑行者不愿按照设计，在接近路口时提前转入人行道，而是更倾向于选择在进口道内等待机动车信号灯通行，在交叉口混行严重、货车右转比例较高的情况下，安全隐患较大。有关研究表明[7]，交叉口是不规范行驶行为最容易发生的区域，其中电动自行车用户的情况比其他所有类型更严重。根据深圳事故数据，交叉口内部电动自行车事故占比近60%。
图7 交叉口电动自行车亡人事故热力分布
数据来源：深圳市公安局交通警察局
(2) 对登记管理后的安全风险考虑不充分，如登记后电动自行车仍然可能存在改装通行风险，缺乏对过渡期满后超标电动自行车的处置办法，缺乏对使用人自身身体条件的持续跟踪管控，上层次法规条例管理缺位、对违法行为约束乏力等。
(3) 规范化停车区域不足，车辆随意违停占用道路空间影响交通通行秩序，对电动自行车电池未设置明确管理要求，违规充电极易诱发火灾风险等。
(4) 备案纳管后，对非法营运车辆缺乏执法依据，可能存在民众抗法风险。
2.非机动车道设施规划设计不足
从深圳市非机动道发展历程看，大致经历了规范建设（1980-1995年）、逐步取消（1996-2005年）、开始回归（2006-2015年）、系统治理（2016年至今）四个主要阶段，逐步由“关注小汽车”向“关注儿童、行人、电动自行车等弱势群体”转变。目前，非机动车交通发展已经上升至城市交通发展战略层面。
图8 深圳市非机动车道发展历程
然而，现状深圳市非机动车道网络规划、断面设计及配套设施仍然存在短板和不足：
(1) 全市非机动车道严重缺失，空间尺度上难以连贯成网。整体来看，深圳市非机动车道缺乏与城市道路空间的统筹规划，非机动车道空间与街道空间融合发展不足。截止2019年底，我市非机动车道总里程仅1759公里（双侧），约占道路里程（不含高快速路共6411公里）的13.7%，远低于北京（超过95%）、上海（超过90%）等城市。
(2) 断面形式上以人非共板为主，大部分处于无独立路权状态。将非机动车道分为独立非机动车道、人非共板（标线）、人非共板（标志牌）、无标记四种类型。通过调研全市主次干路，发现独立非机动车道占比仅为42.6%，超过四成的道路仅设置非机动车道标志牌或无非机动车道标志标线，路权难以得到充分保障，直接导致路段亡人事故中58%发生于无非机动车道路段、11%发生于人非共板非机动车道。
图9 深圳市主次干路自行车道分布现状
图10 路段电动自行车亡人事故分布
数据来源：深圳市公安局交通警察局
(3) 非机动车道衔接性较差，整体无障碍设计达标率不高。目前深圳市非机动车道无障碍设施达标率不足50%，尽管部分路段有明确的非机动车道，但仍然存在无障碍设施欠缺、路面采用板砖铺装或坑洼骑行舒适性差、局部断面宽度突变等系列问题，导致电动自行车驶入机动车道，安全隐患较大。
3.电动自行车通行管理仍需提升
在非机动车道尚不完善、电动自行车出行需求较大的背景下，深圳市电动自行车交通秩序混乱，以往的通行管理政策人性化考量不足。自实施“限电”政策以来，深圳持续沿用“以禁为主”粗放的通行管理政策，与市民巨大的交通出行需求冲突，政策落地实施效果较差，社会公众诟病严重且极易诱发社会稳定风险。
图11 深圳市电动自行车限行道路分布
数据来源：深圳市公安局交通警察局
03 电动自行车交通管理策略探讨
结合城市和社会经济发展以及世界范围内非机动车发展经验，深圳市电动自行车交通应以满足出行需求、适度定向发展为导向，以安全效率品质并重为原则，强化法律法规保障和设施精准规划设计，合理优化通行道路，为电动自行车交通提供良好环境。
1.强化法律支撑保障
为强化对电动自行车出行群体自身权益保障，建议从以下方面完善《深圳市电动自行车管理规定（试行）》中相关条款，并在出台实施过程中，总结经验，适时组织修编工作。
(1) 电动自行车实施登记管理制度，登记后方可上路行驶。
(2) 在电动自行车保险制度方面，鼓励投保第三者责任险、人身意外伤害险和财产损失险。
(3) 在通行规则方面，要求骑行者年龄大于16周岁且携带行驶证，不得饮酒、载人、逆行、超速（15km/h），应佩戴头盔。
(4) 停放及充电管理不得妨碍交通秩序和通行安全，建议设置集中充电设施，并实施安全责任制。
(5) 加快研究制定超标电动自行车淘汰置换政策，稳妥推进淘汰置换工作。
2.开展非机动车道精准规划设计
深圳市由于自行车交通网络尚未完善，在规划设计初期建议自行车、电动自行车统一使用非机动车道系统。
(1) 非机动车道规划原则。深圳市非机动车道规划设计应坚持以下原则：
安全性：强化自行车道优先权，通过物理隔离、专用车道、渠化交通、提升照明、改善视距等多种措施，塑造更安全骑行环境。
连续性：打通“最后一公里”和既有“断头路”，充分挖掘次、支路网及街区穿越小径空间，构建分片区、分层级自行车通道，保障自行车道成网成片。
便捷性：优先考虑厂区道路、城中村带、非机动车通行走廊等道路非机动车道建设，科学布局过街通道，配套设置标识指引系统，加大停放设施密度，尤其是公共交通站点周边停放设施建设，实现便捷出行。
舒适性：提升非机动车道的无障碍设计和稳静化水平，加强非机动车道及附属设施的养护维修，确保良好通行条件，塑造更舒适的交通出行品质。
基于以上原则，深圳市必须正视电动自行车交通发展趋势，本着“疏堵结合、设施先行、逐步推进”的原则，因地制宜完善住宅区、商业区、学校、医院、交通枢纽等区域非机动车道差异化改善规划，使得全市非机动车道网络得以逐步实现。
图12 非机动车道差异化改善规划示意图
(2) 道路断面空间重构设计。根据不同区域（如住宅区、商业区、学校、医院、交通枢纽等）并结合各区域间的联系道路等级，分析步行交通、非机动车、机动车（重点针对小汽车、货车、公交车）等对通行与停靠的功能需求，依据各种交通方式交通量及整个道路用地空间，采用压缩机动车道、拓宽道路空间、机非共享、单向交通组织等多种手段，对各类交通方式在城市道路上的空间布局进行统一规划，对整体道路断面空间进行重构设计。
图13 不同等级道路典型断面设计建议
与此同时，需要对电动自行车交通管理方式予以明确。合理选择电动自行车交通管理方式，对保障道路交通通行效率和安全性发挥积极作用。根据城市道路的交通状况，非机动车交通管理方式主要体现为非机动车道与机动车道、人行道的关系，管理方式主要分为两种：
分离：电动自行车与机动车、行人完全分离、各行其道，主要采用非机动车道特殊铺装、车道线或标线缓冲带、隔离护栏、隔离绿化等方式。
混行：电动自行车与机动车采用机非共享车道的方式混行，设置机非共享标识，有效保护电动自行车骑行者安全。
(3) 非机动车道空间尺度。非机动车道空间尺度包括非机动车道数和每条车道的宽度两方面，车道数按非机动车高峰小时交通量确定，车道宽度依据非机动车类型确定。非机动车道断面空间应满足非机动车道基本宽度要求和净空要求。其中，一条非机动车道宽度应不低于1.0m，单向双车道宽度不低于2.0m，双向车道宽度不低于2.5m。靠路边的和靠分隔带的车道侧向净宽应为0.25m，非机动车道2.5m净高范围内不应有障碍物。
a.单向通行车道
b.双向通行车道
图14 非机动车道空间尺寸示意图（单位：m）
3.疏堵结合优化道路通行管理
在非机动车道设施尚不完善时，以确保出行安全为前提，采取疏堵结合方式，界定明确电动自行车禁行管理的对象、区域，并结合非机动车道建设进度及交通管理实际需求，对电动自行车通行区域、时段进行动态精细调整和优化，保证通行管理政策有所作为、发挥实效。电动自行车通行道路选择主要坚持以下原则：
(1) 充分保障民生，民生服务行业不受限行政策影响（高快速路除外）；
(2) 遵循法律规定，国家、省、市层面相关法律及条例明确规定限制通行的高速公路和城市快速路；
(3) 路口冲突适用，限行道路与非限行道路相交路口，采取准许过街的管理模式；
(4) 科学合理设置，从电动自行车事故、警情、道路交通构成、非机动车道设施布置、交通枢纽等重点管理区域，以及可替代通行道路等多维度出发，制定限行道路。
结语
在慢行复兴和公交优先交通战略框架下，电动自行车作为一种便捷、低碳的交通工具，势必成为短距离通勤、生活出行以及公交接驳的首选方式。本文对深圳市电动自行车交通方面长期存在的法律法规滞后、车道规划设计不足、通行管理粗放等典型问题，提出针对性改善策略，为《深圳市电动自行车管理规定（试行）》出台、车道精准规划设计、通行管理政策制定和实施提供有力支撑。
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致谢：本文的研究依托于深圳市公安局交通警察局电动自行车相关课题，在此表示感谢。
参考文献：
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[6]yh86银河国际(中国区)官方网站-Galaxy Star有限公司. 关于推动我市电动自行车安全、有序、健康发展的若干建议[R].深圳：yh86银河国际(中国区)官方网站-Galaxy Star有限公司，2019.
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交通规划二院
撰写：黄正国、万文佳
审核：孙烨垚、于丰泉
审定：毛应萍